Kedudukan BPK Lebih Tinggi Daripada KPK…Loh Secara Kontitusi

JAKARTASATU – Amandemen UUD 1945 dan Paket tiga UU Keuangan Negara memberikan mandat yang sangat strategis atas keberadaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Hal tersebut juga didukung dengan UU No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan yang memberikan kedudukan, fungsi dan kewenangan yang semakin besar dan kokoh dalam melaksanakan kewenangan konstitusional.

UU No. 15 Tahun 2006 mengamanatkan hal-hal yang perlu segera ditindaklanjuti oleh BPK antara lain untuk membuat Peraturan BPK yang dipergunakan untuk mendukung pelaksanaan tugas dan kewenangan BPK dalam melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.

BPK Sebagai Pusat Regulator di Bidang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara

Dalam Rencana Strategis BPK menetapkan tujuan (goals) BPK adalah mewujudkan BPK sebagai lembaga pemeriksa keuangan negara yang independen dan professional, memenuhi semua kebutuhan dan harapan pemilik kepentingan, mewujudkan BPK sebagai pusat regulator di bidang pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara, dan mendorong terwujudnya tata kelola yang baik atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara.

Di dalam UU No. 15 Tahun 2006 terdapat beberapa pasal yang mengatur tentang Peraturan BPK, terdiri dari: Pasal 1 angka 17, pasal 6 ayat (6), pasal 12, pasal 15 ayat (5) dan pasal 30 ayat (3).

Pasal-pasal tersebut memberikan mandat kepada BPK untuk membuat Peraturan BPK yang dimuat di dalam Lembaran Negara. Ketentuan tersebut merupakan dasar hukum bagi BPK untuk membentuk Peraturan BPK yang berlaku umum. Kewenangan membentuk Peraturan BPK ini merupakan wujud semakin kokohnya kewenangan BPK di bidang pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara dalam rangka mendorong terwujudnya tata kelola keuangan Negara yang baik, transparan dan akuntabel.

Secara teoritis (Geldings Theorie) berlakunya suatu kaedah hukum/peraturan perundang-undangan harus memenuhi aspek-aspek Yuridis, Sosiologis dan Filosofis. Penyusunan/pembentukan “Peraturan” yang akan dikeluarkan oleh BPK harus sesuai dengan tuntutan teori, asas dan kaedah perancangan peraturan perundang-undangan secara taat asas.

Kedudukan Peraturan BPK Dalam Peraturan Perundang-undangan di Indonesia

Badan Pemeriksa Keuangan mengemban amanat dari UU No. 15 Tahun 2006 untuk menjadi Pusat Regulasi di bidang pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara dan juga amanatkan dalam Rencana Strategis BPK 2006-2010.

Kedudukan Peraturan BPK dalam Peraturan Perundang-undangan di Indonesia, tidak terlepas dari Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku di Indonesia. TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 pernah mengenalkan hirarki perundang-undangan yang berlaku berbeda dengan hirarki perundang-undangan yang berlaku sekarang.

Hirarki/Tata urutan perundang-undangan yang saat ini merupakan hukum positif, bersumber dari dua peraturan yang menjadi dasarnya, yaitu TAP MPR No. III/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan dan UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Secara detail, perbedaan hirarki peraturan perundang-undangan dari masing-masing ketentuan tersebut dapat dilihat pada tabel berikut.

Ketentuan tata urutan perundang-undangan dalam TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 sudah dicabut dengan TAP MPR No. III/MPR/2000. Tata urutan perundang-undangan yang diatur dalam TAP MPR No. III/MPR/2000 dan UU No. 10 Tahun 2004, pada saat ini merupakan hukum positif yang mengatur hirarki peraturan perundang-undangan.

Kemudian muncul pertanyaan, apakah peraturan atau keputusan yang ditetapkan oleh lembaga negara seperti BPK dan MA mempunyai kekuatan hukum mengikat seperti ketentuan yang diatur pasal 7 ayat (1) UU No. 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan?

Untuk menjawab permasalahan seperti yang diungkapkan di atas perlu melihat ketentuan pasal 7 ayat (4) UU No.10 Tahun 2004 yang mengatur secara tegas mengenai daya mengikat suatu produk peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh lembaga Negara dan/atau Departemen/lembaga pemerintah.

Pada Pasal 7 ayat (4) UU No. 10 Tahun 2004 mengatur sebagai berikut:

Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

Kemudian penjelasan pasal 7 ayat (4) UU No. 10 Tahun 2004 lebih menegaskan sebagai berikut :

Jenis Peraturan Perundang-undangan selain dalam ketentuan ini, antara lain, peraturan yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang,Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.

Ketentuan pasal 7 ayat (4) ini memberikan kekuatan daya mengikat secara hukum dari suatu produk peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga Negara dan/atau departemen/ lembaga.

Demikian halnya dengan Peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh BPK selaku pusatregulatordi bidang pemeriksaan keuangan Negara, mempunyai kekuatan hukum mengikat baik secara internal maupun eksternal di bidang pemeriksaan keuangan Negara. Hal ini juga dipertegas dalam pasal 1 angka 17 UU No 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan yang menetapkan sebagai berikut :

“Peraturan BPK adalah aturan hukum yang dikeluarkan oleh BPK yang mengikat secara umum dan dimuat dalam Lembaran Negara Republik Indonesia”

Meskipun demikian peraturan-peraturan yang dikeluarkan BPK tersebut tidak dapat dimasukkan dalam katagori sebagaimana dimaksud dalam tata urutan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam TAP MPR No. III/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan dan Undang-undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Kemudian Pasal 7 ayat (4) UU No. 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mensyaratkan bahwa peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga Negara dan/atau departemen/lembaga tersebut, sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

Bagaimana dengan BPK yang posisinya merupakan satu-satunya lembaga pemeriksa eksternal keuangan Negara dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia, dapatkah mengeluarkan suatu peraturan walaupun tidak diperintahkan oleh Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi? Keberadaan BPK sebagai satu-satunya lembaga pemeriksa eksternal keuangan Negara dalam sistem ketatanegaraan Indonesia telah dipertegas dalam Ketetapan MPR RI, yaitu:

1. TAP MPR No. X/MPR/2001, menetapkan sebagai berikut : ”Badan Pemeriksa Keuangan merupakan satu-satunya lembaga pemeriksa eksternal keuangan negara dan peranannya perlu lebih dimantapkan sebagai lembaga yang independent”;
2. TAP MPR No. VI/MPR/2002, menetapkan sebagai berikut : ”Menegaskan kembali kedudukan Badan Pemeriksa Keuangan sebagai satu-satunya lembaga pemeriksa eksternal pemerintah yang diamanatkan oleh Undang-undang Dasar 1945, dan peranannya yang bebas dan mandiri perlu lebih dimantapkan”.

Kemudian pasal 23E UUD 1945 menegaskan bahwa :

”Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri”.

Selanjutnya ketentuan pasal 2 UU No 15 tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan lebih memberikan penegasan sebagai berikut :

”BPK merupakan satu lembaga negara yang bebas dan mandiri dalam memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara”.

Dari ketentuan-ketentuan tersebut, dapat dilihat bahwa BPK secara yuridis formal memiliki landasan kuat dalam melaksanakan kewenangan konstitusionalnya. Dalam melaksanakan kewenangan konstitusional tersebut, BPK berwenang menentukan arah dan kebijakan dalam melakukan pemeriksaan keuangan negara.

Bila BPK memandang perlu untuk mengeluarkan suatu ketentuan yang mengatur terkait dengan pemeriksaan keuangan negara, maka BPK dapat membuat dan menerbitkan peraturan yang berlaku dan mengikat secara umum di bidang pemeriksaan keuangan negara meskipun tidak diperintahkan oleh Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

Kesimpulan

Berdasarkan paparan yang telah dikemukan, kiranya dapat ditarik suatu simpulan, sebagai berikut.

1. Disahkannya paket tiga UU Keuangan Negara memberikan pengaruh yang sangat progresif atas peranan dan kewenangan BPK menjadi semakin kokoh serta juga semakin mengakui eksistensi BPK sebagai satu-satunya lembaga pemeriksa eksternal keuangan negara dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia.
2. Kewenangan membentuk Peraturan BPK ini merupakan wujud semakin kokohnya kewenangan BPK di bidang pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara dalam rangka mendorong terwujudnya tata kelola keuangan Negara yang baik, transparan dan akuntabel.
3. Peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh BPK selaku pusat regulator di bidang pemeriksaan keuangan Negara mempunyai kekuatan hukum mengikat baik secara internal maupun eksternal di bidang pemeriksaan keuangan Negara.
   Meskipun peraturan-peraturan yang dikeluarkan BPK tersebut tidak dapat dimasukkan dalam katagori sebagaiman dimaksud dalam Ketentuan hukum positif yang mengatur tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia.
4. Dalam melaksanakan kewenangan konstitusional, BPK berwenang menentukan arah dan kebijakan dalam melakukan pemeriksaan keuangan negara. Bila BPK memandang perlu untuk mengeluarkan suatu ketentuan yang mengatur terkait dengan pemeriksaan keuangan negara, maka BPK dapat membuat dan menerbitkan peraturan yang berlaku dan mengikat secara umum di bidang pemeriksaan keuangan negara meskipun tidak diperintahkan oleh Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Sumber : Rusman R. Manik / triaspolitica.net